Victorien Barbet (chercheur contractuel au LEST dans le cadre du projet MetaOrgTrans) présente le livre d’Élinor Ostrom, “Gouvernance des Biens Communs – Pour une Nouvelle Approche des Ressources Naturelles” traduit en français en 2010 mais édité en langue anglaise depuis 1990 [1]. Il expose le parcours, la démarche scientifique et les résultats d’Élinor Ostrom, prix Nobel d’économie en 2009, autour de la gouvernance des ressources communes comme socle d‘une théorie plus large de l’action collective qui dépasserait le clivage habituel entre états et firmes, entre propriété publique et propriété privée. Comme avec la présentation de Martine Gadille en Octobre 2023 Victorien Barbet trace des ponts entre l’ouvrage d’Ostrom et les Méta-organisations.
Elinor Ostrom étudiera durant l’ensemble de sa carrière les systèmes polycentriques de gouvernance (gouvernance polycentrique) ou comment des unités de décisions indépendantes s’organisent pour fournir des services à une population d’une manière possiblement plus efficace qu’avec une gouvernance centralisée [2, 3]. D’abord porté par Vincent Ostrom et Charles M. Tiebout [2], c’est Elinor Ostrom qui donnera à la gouvernance polycentrique une nouvelle dimension dès la fin des années 1980 à la suite de ses travaux sur le cas particulier des ressources communes et dont elle synthétise les résultats dans le livre présenté ici [1].
Le premier chapitre, qui revient sur l’action collective, montre en quoi la tâche à laquelle s’attaquait Ostrom et ses collègues était loin d’être évidente. En effet, dans les années soixante et soixante-dix, en parallèle des recherches d’Ostrom sur la polycentricité, des conclusions opposées sur l’action collective et la gestion de ressources communes font flores et vont influencer grandement dans les décennies suivantes les décisions politiques. Il y a d’abord la tragédie des biens communs développée à la fin des années soixante, qui prédit une surexploitation systématique de la ressource commune par l’individu rationnel, car le gain de la surexploitation revient entièrement à l’individu tandis que son coût est partagé. Au milieu des années soixante-dix, il y a e les travaux autour du dilemme du prisonnier qui montre comment la rationalité individuelle peut rendre les solutions collectives sous optimales. Enfin la logique de l’action collective, développé au milieu des années soixante montre comment un individu rationnel qui ne peut être exclu de la jouissance d’un bien collectif a intérêt à sous-participer à sa mise en œuvre mais à l’utiliser au maximum de son intérêt. Ces trois modèles prédisent donc un échec de l’action collective auto-organisée et auto-gouvernée, ce qui se traduit, dans le cas des ressources communes, à préconiser deux solutions, mutuellement exclusives, que sont la gestion par l’Etat ou la privatisation. Elinor Ostrom fait alors deux constats. Tout d’abord, ces deux solutions proposées ont de nombreuses limites et ne sont efficaces que sous certaines hypothèses souvent très fortes (notamment pour la solution étatique). Ensuite, que contrairement aux prédictions, certaines institutions autoorganisées et auto-gouvernées ont perduré. Elle impute donc la persistance de ces modèles dominants et des solutions qui leurs sont associées, au fait qu’ils s’appuient sur une théorie bien implantée et reconnue qu’est l’individualisme méthodologique avec agent rationnel. Ainsi, pour faire gagner en crédibilité des solutions de gestion et de gouvernance alternatives, il faut doter l’action collective autoorganisée et auto-gouvernée d’un fondement théorique solide et Elinor Ostrom s’y emploiera tout au long de sa vie.
Pour construire sa théorie, Elinor Ostrom adopte une méthodologie proche de celle de la biologie. Elle s’intéresse à des situations bien définies de ressources communes – spécifiques en termes de surface occupée par la ressource, de ses caractéristiques (renouvelable, définie), de la taille du groupe qui l’exploite et en contrôle l’accès ainsi que des externalités des actions de ce groupe – afin d’en tirer des conclusions claires qui pourront par la suite être étendues à d’autres contextes. Le chapitre 2 est consacré à définir et décrire cette situation particulière, au cœur de laquelle, il y a la forte interdépendance entre les membres du groupe. L’actions de chaque membre à des conséquences significatives sur les résultats et les attentes des autres. L’interdépendance est au cœur de l’action collective, qui consiste à passer d’un mode individuel et indépendant de prise de décision à une action coordonnée entre les membres. À l’époque, les deux principales théories de l’action collective sont celles de la firme et de l’État. Ostrom les présente dans son livre de manière succincte et stylisée. Le point commun entre les deux histoires/expériences de pensées proposées pour présenter ces deux théories est qu’une personne l’entrepreneur ou le gouverneur, prend sur elle de mettre en place et de diriger une organisation alternative qui vise à résoudre un problème donné (soit de production dans le cas de la firme, soit de protection des personnes dans le cas de l’état) de manière supposément plus efficace que si les actions restaient indépendantes, non-coordonnées. Dans les deux cas, si la personne a vu juste, le gain d’efficacité engendré par la nouvelle organisation se traduit en payements substantiels pour elle, sinon elle doit faire face aux conséquences de l’échec – financières pour l’entrepreneur, politiques pour le gouverneur. Il manque donc à la théorie de l’action collective une troisième voie, celle de l’action collective autoorganisée et auto-gouvernée, c’est-à-dire dans laquelle la mise en place en place n’est pas le fruit des efforts d’un agent décideur central, motivée dans son entreprise par la perspective d’un gain très conséquent pour lui-même. Quoiqu’il en soit, toutes les situations d’actions collectives (firme, état ou autres) impliquent la résolution de trois problèmes clairement identifiés : le problème de la mise en place des institutions (les règles du jeu collectif), vues comme un ensemble de règles en vigueur et connues de tous. Ce problème, même résolu, débouche sur deux autres enjeux. Le premier est celui de l’engagement crédible des agents à suivre ces règles, qui consiste généralement à trouver un ensemble d’incitations et sanctions. Le second enjeu est d’assurer l’efficacité des sanctions en garantissant leur mise en œuvre. Il faut donc résoudre le problème de surveillance (monitoring), qui consiste à vérifier la bonne application des règles et à appliquer effectivement les sanctions. Le problème de mise en place des institutions est surement le plus complexe, Ostrom distinguant 3 niveaux de règles : opérationnelles, de choix collectif, et constitutionnelles. Les règles opérationnelles recouvrent un ensemble large de règles qui régulent – pour les activités de provision, d’appropriation, de surveillance et d’application – les décisions et actions possibles, les gains associés, l’information disponible etc. [4]. Les règles de choix collectif encadrent les processus de choix des règles opérationnelles et enfin les règles constitutionnelles encadrent la révision des règles de choix collectifs. La révision de règles d’un certain niveau suppose que les règles du niveau supérieur soient fixées. Les changements dans les règles des niveaux supérieurs (choix collectif et constitutionnelles) sont les plus couteux à entreprendre car très sensibles : ils peuvent avoir des répercussions en cascade sur l’ensemble des règles des niveaux inférieurs. Ainsi, pour Ostrom, un critère de réussite dans la gestion des ressources communes est bien sûr la préservation de la ressource et la survie des appropriateurs (ceux en droit de prélever la ressource ?) mais aussi la survie de l’institution : son ensemble de règles sur les trois niveaux, a-t-il permis de faire face, au cours du temps, aux modifications et aux chocs sur la ressource en s’adaptant et se modifiant.
Étudiant de nombreux cas en fonction de ces critères Ostrom et ses collègues ont dégagé 7 principes de conception (« design principles ») – présentés à la fin du troisième chapitre – auxquels répondent les cas de réussite. La nature très différente des ressources étudiées, des cultures et groupes d’appropriateurs font qu’il était impossible de dégager des règles en tant que telles qui soient communes, mais qu’il était possible de dégager des caractéristiques communes dans la manière dont ces institutions sont conçues :
1) Il faut que les limites spatiales de la ressource soient définissables et clairement définies. De même, le groupe d’appropriateurs doit être définissable et clairement défini. Cette condition est première au sens où elle caractérise la différence entre une ressource dite commune et une ressource en libre accès.
2) Les règles qui régissent le prélèvement de la ressource doivent être adaptées aux conditions locales, c’est-à-dire aux particularités de la ressource mais aussi du groupe d’appropriateurs (technologie, main d’œuvre etc.). Il n’y a pas de règles universelles mais bien des règles particulières en fonction de situations particulières.
3) Les individus concernés par les règles ont voix à leur création et modifications. Ce troisième principe permet une accumulation de connaissances et une bonne adaptation au fil du temps des règles aux contextes particuliers.
Ces trois premières conditions permettent l’émergence de règles adaptées, même si s’arrêter là n’est pas suffisant, car s’engager à suivre les règles n’est pas les suivre.
4) Les surveillants, qui veillent à l’application des règles, sont les appropriateurs eux-mêmes ou leur rendent compte directement.
5) Les sanctions sont graduelles et proportionnées à l’infraction. Les individus doivent pouvoir transgresser certaines règles (d’appropriations par exemple) sans s’exposer systématiquement à des sanctions rédhibitoires.
Le rôle de la surveillance et des sanctions n’est pas tant de punir que de créer de la confiance. Il y a la confiance en l’efficacité du système de surveillance lui-même, qui mènent à la confiance en le comportement des autres. Enfin la réflexivité dans les sanctions permet d’être confiant que dans des situations extrêmes et passagères, qui peuvent frapper tout un chacun, ces appropriateurs puissent transgresser temporairement certaines règles pour faire face. Cette confiance dans le système de règles, de surveillance et de sanction permet la coopération de long terme.
6) Il y a des arènes, formelles ou informelles, de résolution des conflits, facilement accessibles aux appropriateurs.
7) les autorités extérieures, comme les pouvoirs publics, reconnaissent une légitimité à ces autogouvernances. Cela évite notamment que des appropriateurs se rapprochent de ces pouvoirs pour modifier les règles en vigueurs à leur avantage et cela permet aussi aux appropriateurs de se projeter à long terme si leur système n’est pas menacé par une autorité arbitraire.
8) Quand la ressource est étendue, l’ensemble des activités évoquées ci-dessus sont organisées en plusieurs niveaux imbriqués, partant d’un niveau local et chaque niveau supérieur s’appuyant sur les structures du niveau inférieur. Cela assure une bonne représentativité des appropriateurs à chaque niveau et les différents problèmes auxquels appropriateurs et ressources sont confrontés trouvent un niveau adapté pour être traités. Ce type de structure imbriquée se retrouve dans beaucoup de système d’irrigation : partage de l’eau entre parcelles, entre secteurs, entre régions, mais aussi maintenance des canaux amonts qui distribue l’eau à chaque régions/secteurs.
Pour conclure sur les principes de conception, Ostrom s’est intéressée dans le chapitre 5 à de nombreux cas d’échec et elle constate que dans ces cas au maximum 3 des principes seulement sont respectés.
Après avoir identifié les critères qui font le succès d’institutions autoorganisées et auto-gouvernées dans la gestion de ressources communes, le chapitre 4 pose la question de penser la création et la modification de l’institution. Habituellement les analystes de l’époque distinguent origine et changements institutionnels. De manière théorique, l’origine était vue comme une unique et couteuse étape de création de règles là où il n’y en avait pas. Alors que le changement était lui pensé de manière incrémentielle. Cette distinction a du sens quand les règles sont seulement envisagées comme des assertions du type, doit ou ne doit pas, considérant comme une non-règle l’absence d’interdiction ou d’obligation. Ostrom montre que si les trois opérateurs déontiques (doit, ne doit pas, peut) sont utilisés, alors toute situation répétée dans le temps est « descriptible » par un ensemble de règles (qu’elles soient formelles, informelles ou implicites), qu’Ostrom appelle les règles de status quo. Ainsi l’origine ou le changement institutionnel ne sont pas envisagés différemment par sa théorie de l’action auto-organisée et auto-gouvernée. La création d’une institution peut commencer avec la modification d’une seule règle de status quo, qui entraine par la suite une modification en cascade d’un ensemble d’autres règles. Ostrom observe que le changement institutionnel est donc incrémentiel, séquentiel et auto-transformant dans le cadre bien sûr d’un régime politique facilitant. Les appropriateurs commencent en général par modifier des règles pour lesquels il y a un gain potentiel important pour des coûts de modifications raisonnables. Si ce processus est un succès, il incite à modifier d’autres règles. Le processus de changement ou de création n’est alors pas un processus unique et libre de contraintes, qui réformerait en une fois, mais un processus séquentiel et incrémentiel où chaque décision de modifications de règles ferment un ensemble de futurs possibles pour l’institution mais va en faciliter d’autres. L’auto-organisation et gouvernance est ainsi possible, en partie parce qu’il ne s’agit pas de se mettre d’accord d’un seul coup, mais que cela se fait progressivement. Cependant le mécanisme qui sous-tend ces changements est le même. Il s’agit de la théorie de la conformité quasi volontaire, si les appropriateurs sont conscients des gains de longs termes et s’ils s’attendent à ce que les autres se conforment aussi alors ils se conformeront. La conformation aux règles est dite “quasi” volontaire, car il y a tout de même la nécessité de mettre en place un système de surveillance et de sanction.
Comme le constat fait par Martine Gadille lors du précédent séminaire dans le cadre de la transition agro-alimentaire, on retrouve beaucoup de structures qui ont la forme de Méta-organisations (MO) dans les cas étudiés par Ostrom et ses collègues. Les associations de l’eau, et les districts pour la gestion des aquifères en Californie, certaines structures en niveaux imbriqués pour les systèmes d’irrigations, ou encore des pêcheries sont ou sont très proches des MO. Si l’on revient sur les «design principles » (DP) et en raisonnant par analogie – sortant ici du cadre des ressources communes étudiées par Ostrom – les MO ont un ensemble de membres généralement clairement défini (DP1), les modes de décisions sont souvent basés sur le consensus (DP3), et de nombreuses MO sont reconnues et vues comme légitimes par les pouvoirs publics en place (DP7). Concernant la surveillance, les sanctions et les arènes de résolution des conflits (DP4, 5 et 6), il pourrait être intéressant de faire un travail plus fin en fonction des rôles que se donne la MO. Il existe aussi un certain nombre d’incitations pour les membres d’une MO à se conformer aux règles même si ces dernières n’ont pas un caractère contraignant. Enfin, concernant le respect des DP2 et 8 qui assurent une adéquation entre règles et spécificités d’un territoire (géographie, cultures, ressources etc.) il pourrait être intéressant de regarder pour diverses MO dans quelle mesure ces principes sont respectés. En effet, à un niveau international, beaucoup de MO s’attaquent à des problématiques de développement durable impliquant souvent des organisations des très grandes tailles. Cependant, l’efficacités des mesures prises est contestées par des études qui montrent qu’elles n’ont finalement que peu d’effets concrets sur les problématiques à résoudre. Une des explications avancées est leur caractère très général qui les rend inadaptées aux contextes locaux [5]. Ce qui suggère un non-respect des principes 2 et 8, qui pourrait venir, entre autres, d’une déconnexion entre les membres des organisations sur le terrain et leurs représentants dans la MO. Enfin, comme essaie de le faire Victorien Barbet, il pourrait être intéressant de reproduire dans le projet ce raisonnement par analogie avec les MO étudiées sur les terrains du projet, en essayant de voir le nombre de DP d’Ostrom que chacune respecte ou non. Avec l’idée que les DP2 et 8 pourraient être plus facilement respectés dans des MO territorialisées. Cela pourrait permettre un dialogue simple entre les deux cadres : celui des MO et celui d’analyse et de développement institutionnels d’Ostrom.
Rédaction : V. Barbet
Relecture : H. Berkowitz, G. Promsopha
Références :
[1] Ostrom, E., & Baechler, L. (2010). Gouvernance des biens communs. Bruxelles: De Boeck, 54, 62.
[2] Ostrom, E. (2010). Beyond markets and states: polycentric governance of complex economic systems. American economic review, 100(3), 641-672.
[3] Antona, M., & Bousquet, F. (2017). Une troisième voie entre l’État et le marché (p. 148). éditions Quae.
[4] Weinstein, O. (2013). Comment comprendre les «communs»: Elinor Ostrom, la propriété et la nouvelle économie institutionnelle. Revue de la régulation. Capitalisme, institutions, pouvoirs, (14).
[5] Berkowitz, H., Bucheli, M., & Dumez, H. (2017). Collectively designing CSR through meta-organizations: A case study of the oil and gas industry. Journal of Business Ethics, 143, 753-769.