Mois : septembre 2024

En ce début de printemps, Camille Guirou (MCF à l’école de l’Air de Salon de Provence et membre du projet) s’est penchée pour nous sur la notion de valeur(s) publique(s) (Public Value). Cette idée, née au début des années 2000, est conçue comme un nouveau paradigme devant accompagner les changements observés dans l’action publique, notamment du fait d’un recours croissant à la gouvernance en réseau (networked gouvernance). Ce nouveau mode de coordination public-privé renvoie à la capacité à coordonner des acteurs aux intérêts parfois divergents dans la résolution de problématiques spécifiques. 

Camille Guirou situera d’abord le courant de la valeur publique en relation avec l’histoire de la pensée du management public, puis présentera un papier fondateur de 2006 écrit par Stocker : “Public value management: A new narrative for networked governance?” [1] avant d’ouvrir le sujet aux Méta-Organisations.

Valeur(s) Publique(s) et pensée en management public

Le management par la valeur publique est une évolution récente dans l’histoire de la pensée du management public. Elle se veut en rupture avec le nouveau management public, même si elle en reprend certaines valeurs comme fondements communs pour l’action, comme la culture de la performance ou le contrôle continu du dispositif en termes d’objectif et d’efficacité. 

Camille Guirou présente les quatre principaux courants de pensée qui se sont succédé. 

Elle commence par la vision bureaucratique de l’administration wébérienne, dans laquelle l’accent est mis sur la légitimité et la compétence des responsables. Cette vision prône une organisation rationnelle des administrations, qui sont régies par des ensembles de règles bien définies. 

L’école du choix public (public choice) viendra remettre en cause cette vision, démontrant par exemple que les individus occupant des postes dans la fonction publique (employés ou élus) ont des intérêts privés qui interfèrent avec le bien collectif dans leurs décisions ou encore que des logiques propres au fonctionnement des administrations leurs font faire des choix d’allocations de budgets irrationnels et donc inefficaces – par exemple, l’utilisation systématique de tout le budget annuel, même dans des investissements peu nécessaires, de peur de voir le budget alloué à l’administration l’année suivante diminuer. Une seule conclusion s’impose pour les partisans du choix public : la privatisation.

L’hégémonique école du management public ne privatisera pas systématiquement mais prendra un certain nombre de critiques en compte. Pour ce courant, le rôle de l’administration est la planification stratégique de long terme. Le fonctionnement par budgets, source de controverses, est, quand cela est possible, remplacé par un fonctionnement par projets. 

Le nouveau management public qui succédera ne sera pas foncièrement différent mais visera à introduire dans l’administration publique des logiques managériales empruntées au secteur privé : les usagers sont appréhendés comme des clients, des logiques d’optimisation sont mises en place et le pilotage s’appuie de plus en plus sur des indicateurs quantitatifs. 

Enfin pour les partisans de l’école de la valeur publique, il y a aujourd’hui une rupture. Premièrement, l’action publique est de moins en moins top-down : il n’y a plus l’administration d’un côté et le reste de la société de l’autre et de plus en plus de gouvernances en réseaux d’acteurs multi parties-prenantes émergent. Ensuite, la gestion par projets et le tournant managérial de l’administration publique se sont traduits par une perte de sens et peu de vision d’ensemble : quelle valeur la sphère publique crée-t-elle pour la société et comment sont définies ces valeurs ? Ainsi le management par la valeur publique vise à proposer un paradigme qui met au centre de la sphère publique la gouvernance en réseau, ainsi que la création de valeur(s) publique(s) qui ai(en)t un sens, i.e. qui soi(en)t décidée(s) en commun. L’objectif est de redonner une vision de long terme et de réconcilier la sphère politique, qui avait petit à petit perdu du terrain, avec la sphère managériale et de l’expertise. 

Pour aller plus loin dans ce qui différencie nouveau management public et management par la valeur publique, on peut dire que dans le premier, la question de l’efficacité est centrale, la focale est placée sur les moyens, la question des objectifs restant secondaire, alors que pour le second c’est l’inverse : la focale est mise sur la définition des objectifs entre parties prenantes et la question des moyens – comment et à quel coût – reste floue. Dans le premier l’approche est quantitative – indicateurs pour mesurer les dépenses, les résultats, et donc l’efficacité – alors dans le second l’approche est qualitative et tourne autour du pourquoi l’on fait les choses, des discours et des connaissances – données sur la perception, l’expérience et la motivation des acteurs. Enfin la notion d’acteurs qui fournissent de la valeur publique s’étend au-delà des acteurs publics. Ainsi des entreprises, des organisations, ou des associations sont des acteurs légitimes dans la discussion et la fourniture de valeur(s) publique(s), il n’y a plus opposition entre deux mondes disjoints : public et privé.

Camille Guirou note l’utilisation ambiguë de la notion de valeur(s). Pour des auteurs comme Moore et Stocker, plus proches des sciences de gestion et de l’économie, la notion est mobilisée au singulier et figure l’idée d’une quantité (même si elle est souvent non mesurable, à l’image de l’utilité en économie), il y a création ou destruction de valeur, elle est le résultat d’une chaine de valeur où chacun joue un rôle. Pour des auteurs comme O’Flynn et Meynhart, plus proches de la sociologie, la notion est mobilisée au pluriel : les valeurs, comme partie d’une culture (“ce à quoi l’on tient” pour citer Dewey) – par exemple la démocratie, la liberté, la solidarité. Camille Guirou note que ces deux utilisations sont les deux faces d’une même pièce, pour qu’il y ait création de valeur publique, il faut s’appuyer sur des valeurs publiques (partagées). 

L’article fondateur de Stocker

Après avoir contextualisé l’émergence de la théorie de la valeur publique, Camille Guirou présente le papier de Stocker, qui tente de définir la théorie de la valeur publique, la présentant comme le nouveau paradigme, sous-jacent, pour penser et accompagner les nouvelles formes de l’action publique. Le point de départ du papier est simple. Les pratiques de l’action publique changent, elles deviennent de moins en moins top-down mais de plus en plus horizontales avec l’émergence de la gouvernance en réseau. Or pour penser cette dernière et ces nouvelles pratiques – dans lesquelles il y a une complexification du processus de décision : globalisation, multi-niveau, multi-parties-prenantes etc. – il faut se doter d’une théorie, d’un paradigme adapté : la théorie de la valeur publique. 

Dans cette théorie, il y a une rupture dans le rôle du manager public, qui doit maintenant animer un processus de prise de décisions collectives, pour lequel il doit sélectionner des acteurs légitimes, les impliquer, définir avec eux les objectifs et mettre en place les actions qui en découlent. La valeur publique est donc débattue collectivement. On est face à une forme particulière de processus de décisions, qui inclut plus de participants, participants vus comme légitimes dans la résolution de problématiques qui s’inscrivent dans un contexte de systèmes complexes (avec de fortes interdépendances et difficilement simplifiable) et incertains. Le dialogue et la délibération sont donc au centre du management par la valeur publique.

Ce paradigme entend : 

• rendre sa légitimité au public. On ne suppose plus une supériorité du privé sur le public en termes de logique de gestion et de management. En effet, le secteur public n’est plus vu au travers de ce qu’il coute mais de la valeur qu’il est capable de créer, même si des logiques d’efficacité accompagnent l’ensemble de la démarche.

• sortir des dualismes public/privé, élus/agents publics, politique/management pour chercher à aligner les acteurs sur des objectifs communs.

• prendre en compte la complexité du réel, en ne prônant pas une solution unique ou des “best practices” mais par des démarches plus “sur-mesure” impliquant définition en commun d’intentions et d’objectifs et atteinte de ces objectifs au travers de solutions originales ou non, mais s’inscrivant dans un esprit d’apprentissage par essais/erreurs.

La théorie de la valeur publique reconnait donc l’existence de multiples parties prenantes légitimes en dehors des pouvoirs publics, comme les partenaires d’affaires, les voisinages, les sachants (scientifiques, experts…), les régulateurs mais aussi les auditeurs. Pour que l’ensemble fonctionne, il faut une implication réelle des parties prenantes dans le processus. Pour Stocker, dans la théorie de la valeur publique, la démocratie ne se limite plus au vote et si vote il y a, les propositions votées sont construites par les votants eux-mêmes. Ainsi, les enjeux de communication – dialogue et confiance – sont remis au centre du débat public.

La théorie de la valeur publique ne propose pas un processus de décision idéal-type : les règles mêmes du processus de décision sont discutables et modulables par les parties prenantes. Mais à chaque étape ce processus doit permettre dialogue et confiance nécessaires à la co-construction. De la même manière, la théorie de la valeur publique n’impose pas une façon particulière ou le recours à un acteur particulier pour la réalisation des objectifs. Cette sélection peut se faire de diverse manière : consultation publique, benchmarking, compétition ouverte etc.

L’approche par la valeur publique est éminemment relationnelle. On ne construit pas uniquement la décision mais aussi le processus de décisions. Ce nouveau processus repose sur l’apprentissage et l’adaptabilité des managers (public ou non) en charge de ce processus. Ces managers doivent reconnaitre que le processus est un constant challenge et demande une forte implication de leur part : aspect continu du processus démocratique, pilotage d’un réseau et de délibérations, tout en faisant preuve de suffisamment de réflexivité pour maintenir un système “sain” de prise de décision collective. Ensuite, c’est le rôle du manager que de vérifier à chaque étape que les intentions et les objectifs sont atteints ou que le processus va bien dans le sens de ces intentions et objectifs.

Ainsi le management par la valeur publique définit son efficacité au travers de la vérification continue de la réponse aux enjeux. Même si le manager coordonne et assiste, la responsabilité est répartie par le processus de décisions collectives entre les acteurs. Enfin dans le management par la valeur publique, l’équité est assurée par l’implication de tous les acteurs légitimes dans le processus.

Limites et ouverture

Pour conclure sur l’article et avant d’ouvrir aux méta-organisations, Camille Guirou pose un regard critique sur de nombreux aspects de la théorie des valeurs publiques proposés dans l’article. Tout d’abord sur les aspects démocratiques qui sont présentés selon un angle prometteur, mais qui soulèvent de nombreuses questions pragmatiques. Questions sur la capacité à enclencher et faire vivre une exigence démocratique forte, que cela soit au niveau du manager mais aussi de la capacité réelle des acteurs à pouvoir s’investir dans le processus. Se pose aussi la question de la rapidité du processus de décisions, la tenue de débat étant généralement chronophage. Dans le prolongement de cet aspect démocratique, se pose la question classique que l’on retrouve dans les méta-organisations de la dilution de la responsabilité de chacun dans le processus collectif. De plus, alors même que le processus devait réhabiliter la sphère politique en recul par rapport à la sphère managériale dans l’administration publique, le management par la valeur publique dit, finalement, peu de chose sur la place des élus dans ces processus pas plus qu’il n’interroge la capacité des managers à détenir les compétences clefs pour mener ces processus à bien. Enfin, l’évaluation des politiques publiques menées, sur la base de valeurs qualitatives, semble compliqué. Et pour finir, rien n’est dit sur la manière de gérer la superposition de ces instances de décisions à plusieurs niveaux (locaux, régionaux, nationaux) ou les interdépendances possibles des décisions des unes avec les autres.

Dans son ouverture de la théorie de la valeur publique aux méta-organisations Camille Guirou propose différentes pistes à explorer. Souvent les méta-organisations multi-parties-prenantes tentent de solutionner des problématiques complexes et incertaines qui touchent la société au sens large que ce soit au travers d’aspects économiques, sociaux ou environnementaux. À ce titre les méta-organisations créent de la valeur publique, souvent hors du cadre de la gouvernance en réseau, et il serait légitime d’interroger quelle(s) valeur(s) publique(s) créent les méta-organisations, mais aussi par quels processus. Les méta-organisations multi parties-prenantes formalisent les échangent entre ces dernières dans le but d’arriver à la définition de valeurs collectives/partagées qui seront la base de la résolution de leurs problématiques. Ainsi, il y a sûrement dans la littérature sur les méta-organisations des connaissances mobilisables par la théorie de la valeur publique autour des processus de création collective de valeurs. Sur ce dernier point, il existe presque constitutivement dans les méta-organisations des risques d’iniquité à cause de stratégies d’exclusions ou d’invisibilisation de certains acteurs mais aussi des risques de blocages à cause d’opportunisme ou d’acte de sabotage du processus de décisions. Peut-être que la gouvernance en réseau selon les modalités esquissées par Stocker, pourraient éviter ou surmonter plus facilement un certain nombre de ces problématiques. Enfin les questions de la sélection et de l’implication des acteurs sont centrales dans les méta-organisations. De manière intéressante, dans la méta-organisation la sélection des membres est souvent faites par les membres eux-mêmes et on y observe aussi des mécanismes qui tendent à générer et renforcer l’implication des membres, sans nécessité d’une intervention extérieure. Ce dernier point étant présenté comme une des principales difficultés auxquelles le manager d’un réseau de gouvernance aura à faire face.

La discussion fera globalement ressortir un certain nombre de doutes quant à la tendance supposée de transformation de l’action publique présentée par Stocker. Bien qu’une vingtaine d’années après l’article les initiatives de gouvernances en réseau soient nombreuses et visibles, le management néo-public de l’administration reste largement dominant.

Rédaction : V. Barbet

Relecture : C. Guirou, H. Berkowitz

Références :

[1] Stoker, G. (2006). Public value management: A new narrative for networked governance?. The American review of public administration, 36(1), 41-57

De Février à Mai 2024, le LEST accueille dans le cadre d’un visiting Romain David, doctorant au Centre d’Économie Sociale de HEC Lièges. Ses intérêts de recherches sont autour des initiatives multi-parties prenantes pour une transition durable et son travail de thèse met la focale sur le secteur de la finance au travers d’une recherche intervention sur le label “Toward Sustainability Initiative” (TSI), lancée en 2017 par la fédération Belge du secteur financier (la Febelfin). Romain David a suivi, début 2021, le processus de révision des exigences du label- qui s’est déroulé de fin 2020 à mi-2021 – et interroge, dans sa présentation, le label sous deux angles : 

• celui des mécanismes qui permettent l’adoption dans le temps de critères plus stricts, c’est-à-dire les mécanismes de contournement des blocages habituels rencontrés dans ce type d’initiatives multi-parties prenantes.
• celui de l’impact de ces critères sur la transition durable du système financier.

Il montre comment dans le cas de TSI les individus, en charge d’animer le label et sa révision, sont des acteurs clefs qui ne se contentent pas d’accompagner un processus de discussion démocratique mais le structurent et le font vivre afin d’éviter un certain nombre de blocages dans l’ensemble du processus. Ils ont en plus la responsabilité de faire la synthèse des points de vue et de conclure dans les documents officiels. Romain David parle de “transla-cracie”, un processus mêlant démocratie et travail de traduction par ces individus qui animent le label. Enfin, concernant l’impact du label sur la transition du système financier, il conclut que le label est avant tout un catalyseur, qui accélère une transformation déjà enclenchée, et moins un outil de reconfiguration profonde du régime sociotechnique financier. 

Quelques mots sur le Label

Le label “Toward Sustainability Initiative” (TSI) est porté par l’Agence Centrale de Certification (CLA) créée en 2017 sous l’impulsion la fédération Belge du secteur financiers (la Febelfin). Ainsi, à sa création le label fait consensus et les acteurs importants du secteur financier Belge s’engagent à ne parler d’actifs durables que si ces actifs sont certifiés TSI. Cet engagement permet au label d’être un des plus impactants d’Europe. En revanche, les critères sont peu contraignants comme de nombreux autres labels du secteur à l’époque. À partir de 2019, la CLA engage un processus de révision régulière (tous les deux ans) des critères du label, avec comme objectif de les rendre, petit à petit, plus contraignants. Aujourd’hui, le succès de ces révisions successives vers plus d’exigences font du label TSI, le seul qui allie impact important sur le secteur et critères élevés de certifications. 

Romain David a suivi le processus de révision entre décembre 2020 et juillet 2021. Le processus a mobilisé plus d’une quinzaine d’acteurs : 8 acteurs bien établis de la finance (principalement les grandes banques), 5 acteurs de la société civile et/ou de la finance durable, 2 acteurs focaux – qui construisent, participent, supervisent le processus et approuvent les rendus – et 3 scientifiques (dont Romain David). Chaque acteur est représenté par un unique individu. La consultation se passe en 3 étapes. La première est une consultation des acteurs sous la forme d’un questionnaire. Cette étape prépare la suivante qui consiste en un ensemble de commissions qui se réunissent lors de réunions et regroupent l’ensemble des parties prenantes. La dernière étape est une étape de validation par le comité directeur de la CLA des documents produits par le processus. 

L’adoption de critères plus stricts. 

La littérature sur les initiatives multi-parties prenantes ou les méta-organisations font remonter un ensemble de freins à l’adoption de critères ou de standards plus strict. Le frein principal étant la différence de rapport de force entre les acteurs établis et les autres, ces derniers souhaitant, en général, des décisions plus ambitieuses que les premiers. Cela peut se traduire lors des débats par des stratégies d’invisibilisation des arguments des seconds par les premiers et lors des processus de décisions (négociations ou votes) par des polarisations fortes ou des menaces de défection si certaines décisions sont entérinées.

Or Romain David constate que nombre de ces problématiques ont été sciemment atténuées par les acteurs en charge d’organiser et d’animer la révision. Pour étudier le processus, il prend comme cadre la théorie de l’acteur-réseau (ANT) qui met l’accent sur le processus de traduction.

Il montre comment ces acteurs tentent de créer ce qu’il appelle un “lieu neutre” (en référence à Boltanski [1]) – c’est à dire un espace (ici de discussion) dans lequel les individus peuvent interagir sur une base “objective” au sens où les individus ne sont pas là en représentation des intérêts particuliers liés à leur affiliation ou à leur position sociale mais en tant qu’experts qui essayent de produire un discours présenté comme “universel”. 

Pour ce faire, chaque acteur est présent par l’intermédiaire d’une personne physique, qui est briefé sur son rôle : apporter une expertise et non représenter les intérêts propres de son organisation. 

•  Les individus affiliés aux grands acteurs financiers mettent en place des stratégies qui vont dans ce sens, en s’imposant de ne pas parler dans leur organisation des échanges propres au label ou en se concentrant sur les aspects techniques lors des discussions.

• Du côté des autres acteurs, la problématique est différente : il faut au contraire les faire monter en expertise sur les aspects techniques grâce à des présentations spécifiques sur la régulation et autres.

Ensuite, pour que le processus aboutisse il faut garder les acteurs intéressés et investis – étapes de l’intéressement et de l’enrôlement de l’ANT. Là encore il y a une différence entre les grands acteurs et les autres. Les premiers, soumis à la pression d’une transition durable voient la participation au label comme un point de passage obligé. Pour les autres acteurs, il y a une difficulté à maintenir leur investissement. Pour ce faire, les animateurs leur rappellent régulièrement (discussion informelle à la suite d’absence à une réunion, par exemple) l’importance des arguments moraux qu’ils portent dans les discussions, les aident financièrement à participer et leur assurent que leur discours sera effectivement pris en compte dans les nouveaux critères du label.

Concernant les risques d’invisibilisation des discours, les animateurs ont fait le choix de maîtriser la communication et de cacher les résultats du questionnaire qui donnait trop de poids aux arguments des acteurs établis. Ils ont justifié cette décision par le nécessaire besoin de radicalité comme garant de la crédibilité du label. 

Lors du processus, 4 controverses ont émergé. Une d’entre elles a débouché sur un consensus direct, une autre a été clôturée par l’autorité d’expertise d’un des scientifiques et les deux restantes par le travail de traduction des animateurs afin de trouver une position qui concilie les attentes de chacun.

Romain David montre bien que le rôle des animateurs est crucial dans le processus de décisions des initiatives multi-partie prenantes. Dans le cas du label TSI, ils ont réussi à organiser le processus de révision de telle manière à tendre vers un “lieu neutre”, à inverser le processus d’invisibilisation des arguments, à maintenir un niveau de participation élevé des acteurs les plus fragiles et à clore les controverses par un travail de traduction. Ce dernier est malgré tout sujet à critique puisqu’il porte le parti-pris de favoriser les points de vue les plus ambitieux en termes de transition et les grands acteurs financiers peuvent trouver que la traduction faite n’a pas toujours rendu fidèlement des échanges.

L’impact des labels sur la transition durable du système financier. 

Romain David regarde ensuite le label comme une initiative « d’Information-Based Governance » (IBG) [2], c’est-à-dire dont le but n’est pas uniquement d’informer les consommateurs mais aussi d’influer sur la trajectoire de la société ou de l’économie. Pour étudier les labels comme IBG, Romain David mobilise la Multi-Level Perspective (MLP) [3] comme cadre pour penser les transitions et utilise la notion de cadres cognitifs. Un cadre cognitif est défini ici comme un discours qui résume la perception par les différents acteurs de “la réalité” [4] ou d’un problème de société. Dans la MLP, le régime sociotechnique a ses propres cadres cognitifs qui sont les cadres dominants et des acteurs peuvent utiliser des cadres divergents afin de déstabiliser et reconfigurer le régime. La rencontre de cadres dominants et divergents peut mener à des polarisations fortes – c’est souvent le cas quand le cadre divergent est un cadre négatif, c’est-à-dire qui il est construit sur une logique de critique frontale du cadre dominant – comme à de nouveaux consensus, s’il est formulé moins négativement ou que la rencontre de ces cadres est habilement accompagnée.

Partant du cas de du label TSI, identifiant d’abord les cadres cognitifs des acteurs du régime, identifiant ensuite les cadres cognitifs proposés par le label et les confrontant dans un troisième temps, Romain David montre que les acteurs du régime continuent d’utiliser le label à cause :

• de multiples pressions d’abord au niveau des consommateurs et du landscape puis au niveau du régime où les premières pressions ont déjà enclenché une dynamique de transformation. Il est a noté qu’il n’y a pas dans le cas du TSI pression forte des niches sur le régime.

• Les pratiques, que le label participe à changer, ne menacent pas directement la finance conventionnelle. 

Généralisant ses conclusions, Romain David montre que les initiatives IBG permettent un changement de pratiques au sein du régime par le développement de cadres cognitifs divergents. Les acteurs du régime utilisent ces initiatives IBG dans la mesure où elles ne menacent pas le reste de leurs activités et qu’elles accompagnent des transformations déjà en cours du régime. Ainsi, elles sont plus des catalyseurs de transformation – les accélérant – que des outils de reconfiguration en profondeur du régime. Dans le cadre de TSI, ces initiatives facilitent aussi l’émergence ou la production de consensus à partir de cadres divergents. 

Rédaction : V. Barbet

Relecture : R. David, H. Berkowitz, K. Guiderdoni Jourdain

Références :

[1] Boltanski, L (2008) Rendre la réalité inacceptable. In: À propos de « La production de l’idéologie dominante ». Paris: Demopolis.

[2] Bullock G. (2016). Information-based governance theory. In Handbook on theories of governance (pp. 281-292). Cheltenham, England: Edward Elgar.

[3] Geels, F. W., & Schot, J. (2007). Typology of sociotechnical transition pathways. Research policy, 36(3), 399-417.

[4] Dewulf, A., Gray, B., Putnam, L., Lewicki, R., Aarts, N., Bouwen, R., & van Woerkum, C. (2009). Disentangling approaches to framing in conflict and negotiation research : A meta-paradigmatic perspective. Human Relations, 62(2), 155‐193. https://doi.org/10.1177/0018726708100356

Mathias Guérineau (MCF à l’université de Nantes et membre du projet) nous présente un article qu’il a réalisé en collaboration avec Florence Jacob et Julien Kleszczowski [1]. L’article traite des défis managériaux qui entourent le changement d’échelle des innovations sociales. Le point d’entrée de leur recherche sont les contrats à impact social (social impact bonds) qui sont des dispositifs de financement de l’innovation sociale en trois étapes : financer, évaluer puis généraliser.

Billet en cours de relecture

Rédaction : V. Barbet 

Références :

[1] Guérineau, M., Jacob, F., & Kleszczowski, J. (2022). Codesign in action: design principles to successfully manage Transformative Social Innovation. IEEE Transactions on Engineering Management.

Ingrid Mazzilli (MCF à l’Université d’Aix-Marseille – membre du projet) et Sihem Mammar El Hadj (MCF Université Catholique de l’Ouest) se sont intéressées pour nous aux écosystèmes de compétences territorialisés (“Regional Skills Ecosystems”), qui correspondent à des développements récents en sciences de l’éducation autour de l’offre de formation, centrée sur les filières d’apprentissages et pensée de manière territorialisée et durable. Dans un premier temps, Sihem Mammar El Hadj a présenté un article fondateur de Wedekind et collègues de 2021 [1] qui utilise un modèle ancré/territorialisé, d’abord développé en Grande-Bretagne et dans les pays anglo-saxons mais appliqué ici dans le contexte africain. L’article montre comment cette utilisation fait sens ainsi que les différences clefs dans les observations entre cas anglo-saxons et africains. Ensuite, Ingrid Mazzilli a présenté l’article de Ramsarup et collègues de 2023 [2], qui reprend le cadre précédent et montre comment il pourrait être utilisé pour combiner à la détermination de l’offre de formation, des logiques de durabilité à la fois dans les emplois à venir mais aussi dans les savoirs enseignés aux étudiants.

L’article de Wedekin et collègues s’appuie sur un modèle construit, à la base, pour étudier l’offre de formations des compétences de haut-niveaux (“high-skills  ecosytems”), puis adapté à l’offre de formation en apprentissage (“Vocational Education and Training” – VET). Le modèle comporte deux axes (vertical et horizontal) et une activité de médiation qui permet la coordination entre ces deux axes. L’axe vertical correspond à l’Etat et aux grands acteurs économiques nationaux et internationaux. C’est un axe « top-down », qui produit en général des formations très standardisées, avec des compétences facilement transposables d’un contexte à un autre. L’axe horizontal quant à lui correspond aux collaborations et aux interactions dans un territoire entre les différents acteurs de la formation, du marché du travail et les étudiants eux-mêmes, afin d’identifier des besoins et d’y répondre. Enfin, il y a une nécessaire activité de médiation entre ces deux axes qui permet de concilier les logiques top-down et participatives. Le modèle appliqué aux pays anglo-saxons prédit un rôle important à jouer par l’Etat pour faire vivre les interactions sur l’axe horizontal et l’activité de médiation. 

Basé sur l’étude de quatre terrains en Afrique – deux en Afrique du Sud et deux en Ouganda – tous dans des régions différentes, chacune avec des besoins et des acteurs spécifiques, l’article montre qu’en effet il y a un rôle essentiel de l’axe vertical (porté par l’Etat) dans l’offre de formation disponible. Ce rôle explique des disparités fortes d’offres de formations entre les différentes régions étudiées. Cependant, au cœur des activités de médiation ou dans l’organisation des interactions sur l’axe horizontal, on ne retrouve dans aucun des cas les lycées professionnels publics comme acteurs moteurs. L’article confirme que les interactions et la médiation sont essentielles mais sont parfois compliquées dans les régions rurales, où la mise en place des interactions est coûteuse. Cela peut biaiser le processus de décision : l’acteur qui finance le processus sera généralement celui qui tranchera. De plus, les logiques de formation pour les besoins locaux se heurtent aux aspirations de la jeunesse. En effet, cette dernière souhaite en général déménager pour la ville et est donc en recherche de formations plus “classiques” – c’est-à-dire dépendantes de la logique top-down de l’axe vertical – qui sont plus adaptées aux emplois/activités dans les centres urbains.

Dans le second article [2], Ramsarup et collègues évoquent l’utilisation du cadre des écosystèmes de compétences territorialisés dans la perspective de prendre en compte directement dans la construction de l’offre de formation, les enjeux de durabilité. C’est à dire comment la construction participative (suivant la logique de l’axe horizontal) de l’offre de formation pourrait être l’occasion de penser en commun des futurs plus justes, de former des individus à des compétences qui seraient clefs pour ces futurs, qui pourraient se traduire en accès à des emplois ou des activités durables (au sens écologique et économique) et adaptées au réel besoin des pays du Sud. Les auteurs sont en faveur d’approches politiques, économiques et écologiques des compétences. Dans ce cadre, l’apprentissage (VET) est l’interface idéale entre société civile et marché du travail pour créer un espace de discussion (axe horizontal) autour de ces futurs possibles. 

L’offre de formation en apprentissage dans les pays du sud est actuellement à l’appui du capitalocène, c’est-à-dire d’un mode de production basé sur les énergies fossiles et avec une approche néocoloniale – imposant des objectifs et un mode de fonctionnement occidentaux. L’objectif serait donc d’imaginer des filières d’apprentissage qui répondraient à des besoins locaux durables, en fonction de futurs souhaitables collectivement décidés. Ainsi les formations ne seraient pas uniquement orientées vers des compétences productives exportables, mais aussi en direction de connaissances, de savoir-faire et de savoir-être plus larges autour des transitions et de la durabilité. Les savoirs sur les transitions étant distribués, les interactions (correspondant à l’axe horizontal) sont donc primordiales. Il faut aller au-delà des dichotomies classiques urbain/rural, formel/informel, vers un système à double sens où l’offre de formation n’est pas uniquement conçue comme réponse à la demande du marché mais dans lequel les deux s’influenceraient mutuellement. Cela créerait des synergies entre éducation, formation et développement de la main d’œuvre.

Ingrid Mazzilli note que l’approche proposée est une approche émergente en sciences de l’éducation et qu’il est pour le moment difficile de tracer des ponts clairs avec des approches par les organisations en sciences de gestion. Cependant une Méta-Organisation Territorialisée (MOT) pourrait être un agencement efficace pour prendre en charge l’activité de médiation entre les axes horizontaux et verticaux. Se pose aussi la question du recours à la Méta-Organisation Territorialisée pour organiser le processus d’interactions sur l’axe horizontal : comment une Méta-Organisation Territorialisée pourrait faire évoluer les pratiques professionnelles en participant à l’écosystème territorial de compétences. De plus, les méta-organisations sont particulièrement adaptées pour discuter et définir collectivement des futurs souhaitables, décidés entre parties-prenantes aux intérêts souvent multiples, car la définition de futurs ou valeurs communes sont la base nécessaire au bon fonctionnement de la méta-organisation. Enfin, la rencontre de multiples acteurs locaux au sein d’une Méta-Organisation Territorialisée, pourrait être l’occasion de créer une sorte de capital social inter-organisationnel, valorisable sur le long terme dans un territoire. 

Rédaction : V. Barbet 

Relecture : I. Mazzilli, S. Mammar El Hadj, H. Berkowitz

Références :

[1] Wedekind, V., Russon, J. A., Ramsarup, P., Monk, D., Metelerkamp, L., & McGrath, S. (2021). Conceptualising regional skills ecosystems: Reflections on four African cases. International Journal of Training and Development, 25(4), 347-362.

[2] Ramsarup, P., McGrath, S., & Lotz-Sisitka, H. (2023). Reframing skills ecosystems for sustainable and just futures. International Journal of Educational Development, 101, 102836

Victorien Barbet (chercheur contractuel au LEST dans le cadre du projet MetaOrgTrans) présente le livre d’Élinor Ostrom, “Gouvernance des Biens Communs – Pour une Nouvelle Approche des Ressources Naturelles” traduit en français en 2010 mais édité en langue anglaise depuis 1990 [1]. Il expose le parcours, la démarche scientifique et les résultats d’Élinor Ostrom, prix Nobel d’économie en 2009, autour de la gouvernance des ressources communes comme socle d‘une théorie plus large de l’action collective qui dépasserait le clivage habituel entre états et firmes, entre propriété publique et propriété privée. Comme avec la présentation de Martine Gadille en Octobre 2023 Victorien Barbet trace des ponts entre l’ouvrage d’Ostrom et les Méta-organisations.

Elinor Ostrom étudiera durant l’ensemble de sa carrière les systèmes polycentriques de gouvernance (gouvernance polycentrique) ou comment des unités de décisions indépendantes s’organisent pour fournir des services à une population d’une manière possiblement plus efficace qu’avec une gouvernance centralisée [2, 3]. D’abord porté par Vincent Ostrom et Charles M. Tiebout [2], c’est Elinor Ostrom qui donnera à la gouvernance polycentrique une nouvelle dimension dès la fin des années 1980 à la suite de ses travaux sur le cas particulier des ressources communes et dont elle synthétise les résultats dans le livre présenté ici [1]. 

Le premier chapitre, qui revient sur l’action collective, montre en quoi la tâche à laquelle s’attaquait Ostrom et ses collègues était loin d’être évidente. En effet, dans les années soixante et soixante-dix, en parallèle des recherches d’Ostrom sur la polycentricité, des conclusions opposées sur l’action collective et la gestion de ressources communes font flores et vont influencer grandement dans les décennies suivantes les décisions politiques. Il y a d’abord la tragédie des biens communs développée à la fin des années soixante, qui prédit une surexploitation systématique de la ressource commune par l’individu rationnel, car le gain de la surexploitation revient entièrement à l’individu tandis que son coût est partagé. Au milieu des années soixante-dix, il y a e les travaux autour du dilemme du prisonnier qui montre comment la rationalité individuelle peut rendre les solutions collectives sous optimales. Enfin la logique de l’action collective, développé au milieu des années soixante montre comment un individu rationnel qui ne peut être exclu de la jouissance d’un bien collectif a intérêt à sous-participer à sa mise en œuvre mais à l’utiliser au maximum de son intérêt. Ces trois modèles prédisent donc un échec de l’action collective auto-organisée et auto-gouvernée, ce qui se traduit, dans le cas des ressources communes, à préconiser deux solutions, mutuellement exclusives, que sont la gestion par l’Etat ou la privatisation. Elinor Ostrom fait alors deux constats. Tout d’abord, ces deux solutions proposées ont de nombreuses limites et ne sont efficaces que sous certaines hypothèses souvent très fortes (notamment pour la solution étatique). Ensuite, que contrairement aux prédictions, certaines institutions autoorganisées et auto-gouvernées ont perduré. Elle impute donc la persistance de ces modèles dominants et des solutions qui leurs sont associées, au fait qu’ils s’appuient sur une théorie bien implantée et reconnue qu’est l’individualisme méthodologique avec agent rationnel. Ainsi, pour faire gagner en crédibilité des solutions de gestion et de gouvernance alternatives, il faut doter l’action collective autoorganisée et auto-gouvernée d’un fondement théorique solide et Elinor Ostrom s’y emploiera tout au long de sa vie.

Pour construire sa théorie, Elinor Ostrom adopte une méthodologie proche de celle de la biologie. Elle s’intéresse à des situations bien définies de ressources communes – spécifiques en termes de surface occupée par la ressource, de ses caractéristiques (renouvelable, définie), de la taille du groupe qui l’exploite et en contrôle l’accès ainsi que des externalités des actions de ce groupe – afin d’en tirer des conclusions claires qui pourront par la suite être étendues à d’autres contextes. Le chapitre 2 est consacré à définir et décrire cette situation particulière, au cœur de laquelle, il y a la forte interdépendance entre les membres du groupe. L’actions de chaque membre à des conséquences significatives sur les résultats et les attentes des autres. L’interdépendance est au cœur de l’action collective, qui consiste à passer d’un mode individuel et indépendant de prise de décision à une action coordonnée entre les membres. À l’époque, les deux principales théories de l’action collective sont celles de la firme et de l’État. Ostrom les présente dans son livre de manière succincte et stylisée. Le point commun entre les deux histoires/expériences de pensées proposées pour présenter ces deux théories est qu’une personne l’entrepreneur ou le gouverneur, prend sur elle de mettre en place et de diriger une organisation alternative qui vise à résoudre un problème donné (soit de production dans le cas de la firme, soit de protection des personnes dans le cas de l’état) de manière supposément plus efficace que si les actions restaient indépendantes, non-coordonnées. Dans les deux cas, si la personne a vu juste, le gain d’efficacité engendré par la nouvelle organisation se traduit en payements substantiels pour elle, sinon elle doit faire face aux conséquences de l’échec – financières pour l’entrepreneur, politiques pour le gouverneur. Il manque donc à la théorie de l’action collective une troisième voie, celle de l’action collective autoorganisée et auto-gouvernée, c’est-à-dire dans laquelle la mise en place en place n’est pas le fruit des efforts d’un agent décideur central, motivée dans son entreprise par la perspective d’un gain très conséquent pour lui-même. Quoiqu’il en soit, toutes les situations d’actions collectives (firme, état ou autres) impliquent la résolution de trois problèmes clairement identifiés : le problème de la mise en place des institutions (les règles du jeu collectif), vues comme un ensemble de règles en vigueur et connues de tous. Ce problème, même résolu, débouche sur deux autres enjeux. Le premier est celui de l’engagement crédible des agents à suivre ces règles, qui consiste généralement à trouver un ensemble d’incitations et sanctions. Le second enjeu est d’assurer l’efficacité des sanctions en garantissant leur mise en œuvre. Il faut donc résoudre le problème de surveillance (monitoring), qui consiste à vérifier la bonne application des règles et à appliquer effectivement les sanctions. Le problème de mise en place des institutions est surement le plus complexe, Ostrom distinguant 3 niveaux de règles : opérationnelles, de choix collectif, et constitutionnelles. Les règles opérationnelles recouvrent un ensemble large de règles qui régulent – pour les activités de provision, d’appropriation, de surveillance et d’application – les décisions et actions possibles, les gains associés, l’information disponible etc. [4]. Les règles de choix collectif encadrent les processus de choix des règles opérationnelles et enfin les règles constitutionnelles encadrent la révision des règles de choix collectifs. La révision de règles d’un certain niveau suppose que les règles du niveau supérieur soient fixées. Les changements dans les règles des niveaux supérieurs (choix collectif et constitutionnelles) sont les plus couteux à entreprendre car très sensibles : ils peuvent avoir des répercussions en cascade sur l’ensemble des règles des niveaux inférieurs.  Ainsi, pour Ostrom, un critère de réussite dans la gestion des ressources communes est bien sûr la préservation de la ressource et la survie des appropriateurs (ceux en droit de prélever la ressource ?) mais aussi la survie de l’institution : son ensemble de règles sur les trois niveaux, a-t-il permis de faire face, au cours du temps, aux modifications et aux chocs sur la ressource en s’adaptant et se modifiant.

Étudiant de nombreux cas en fonction de ces critères Ostrom et ses collègues ont dégagé 7 principes de conception (« design principles ») – présentés à la fin du troisième chapitre – auxquels répondent les cas de réussite. La nature très différente des ressources étudiées, des cultures et groupes d’appropriateurs font qu’il était impossible de dégager des règles en tant que telles qui soient communes, mais qu’il était possible de dégager des caractéristiques communes dans la manière dont ces institutions sont conçues :

1) Il faut que les limites spatiales de la ressource soient définissables et clairement définies. De même, le groupe d’appropriateurs doit être définissable et clairement défini. Cette condition est première au sens où elle caractérise la différence entre une ressource dite commune et une ressource en libre accès.

2) Les règles qui régissent le prélèvement de la ressource doivent être adaptées aux conditions locales, c’est-à-dire aux particularités de la ressource mais aussi du groupe d’appropriateurs (technologie, main d’œuvre etc.). Il n’y a pas de règles universelles mais bien des règles particulières en fonction de situations particulières. 

3) Les individus concernés par les règles ont voix à leur création et modifications. Ce troisième principe permet une accumulation de connaissances et une bonne adaptation au fil du temps des règles aux contextes particuliers.

Ces trois premières conditions permettent l’émergence de règles adaptées, même si s’arrêter là n’est pas suffisant, car s’engager à suivre les règles n’est pas les suivre.

4) Les surveillants, qui veillent à l’application des règles, sont les appropriateurs eux-mêmes ou leur rendent compte directement. 

5) Les sanctions sont graduelles et proportionnées à l’infraction. Les individus doivent pouvoir transgresser certaines règles (d’appropriations par exemple) sans s’exposer systématiquement à des sanctions rédhibitoires.

Le rôle de la surveillance et des sanctions n’est pas tant de punir que de créer de la confiance. Il y a la confiance en l’efficacité du système de surveillance lui-même, qui mènent à la confiance en le comportement des autres. Enfin la réflexivité dans les sanctions permet d’être confiant que dans des situations extrêmes et passagères, qui peuvent frapper tout un chacun, ces appropriateurs puissent transgresser temporairement certaines règles pour faire face. Cette confiance dans le système de règles, de surveillance et de sanction permet la coopération de long terme.

6) Il y a des arènes, formelles ou informelles, de résolution des conflits, facilement accessibles aux appropriateurs.

7) les autorités extérieures, comme les pouvoirs publics, reconnaissent une légitimité à ces autogouvernances. Cela évite notamment que des appropriateurs se rapprochent de ces pouvoirs pour modifier les règles en vigueurs à leur avantage et cela permet aussi aux appropriateurs de se projeter à long terme si leur système n’est pas menacé par une autorité arbitraire. 

8) Quand la ressource est étendue, l’ensemble des activités évoquées ci-dessus sont organisées en plusieurs niveaux imbriqués, partant d’un niveau local et chaque niveau supérieur s’appuyant sur les structures du niveau inférieur. Cela assure une bonne représentativité des appropriateurs à chaque niveau et les différents problèmes auxquels appropriateurs et ressources sont confrontés trouvent un niveau adapté pour être traités. Ce type de structure imbriquée se retrouve dans beaucoup de système d’irrigation : partage de l’eau entre parcelles, entre secteurs, entre régions, mais aussi maintenance des canaux amonts qui distribue l’eau à chaque régions/secteurs. 

Pour conclure sur les principes de conception, Ostrom s’est intéressée dans le chapitre 5 à de nombreux cas d’échec et elle constate que dans ces cas au maximum 3 des principes seulement sont respectés. 

Après avoir identifié les critères qui font le succès d’institutions autoorganisées et auto-gouvernées dans la gestion de ressources communes, le chapitre 4 pose la question de penser la création et la modification de l’institution. Habituellement les analystes de l’époque distinguent origine et changements institutionnels. De manière théorique, l’origine était vue comme une unique et couteuse étape de création de règles là où il n’y en avait pas. Alors que le changement était lui pensé de manière incrémentielle. Cette distinction a du sens quand les règles sont seulement envisagées comme des assertions du type, doit ou ne doit pas, considérant comme une non-règle l’absence d’interdiction ou d’obligation. Ostrom montre que si les trois opérateurs déontiques (doit, ne doit pas, peut) sont utilisés, alors toute situation répétée dans le temps est « descriptible » par un ensemble de règles (qu’elles soient formelles, informelles ou implicites), qu’Ostrom appelle les règles de status quo. Ainsi l’origine ou le changement institutionnel ne sont pas envisagés différemment par sa théorie de l’action auto-organisée et auto-gouvernée. La création d’une institution peut commencer avec la modification d’une seule règle de status quo, qui entraine par la suite une modification en cascade d’un ensemble d’autres règles. Ostrom observe que le changement institutionnel est donc incrémentiel, séquentiel et auto-transformant dans le cadre bien sûr d’un régime politique facilitant. Les appropriateurs commencent en général par modifier des règles pour lesquels il y a un gain potentiel important pour des coûts de modifications raisonnables. Si ce processus est un succès, il incite à modifier d’autres règles. Le processus de changement ou de création n’est alors pas un processus unique et libre de contraintes, qui réformerait en une fois, mais un processus séquentiel et incrémentiel où chaque décision de modifications de règles ferment un ensemble de futurs possibles pour l’institution mais va en faciliter d’autres. L’auto-organisation et gouvernance est ainsi possible, en partie parce qu’il ne s’agit pas de se mettre d’accord d’un seul coup, mais que cela se fait progressivement. Cependant le mécanisme qui sous-tend ces changements est le même. Il s’agit de la théorie de la conformité quasi volontaire, si les appropriateurs sont conscients des gains de longs termes et s’ils s’attendent à ce que les autres se conforment aussi alors ils se conformeront. La conformation aux règles est dite “quasi” volontaire, car il y a tout de même la nécessité de mettre en place un système de surveillance et de sanction. 

Comme le constat fait par Martine Gadille lors du précédent séminaire dans le cadre de la transition agro-alimentaire, on retrouve beaucoup de structures qui ont la forme de Méta-organisations (MO) dans les cas étudiés par Ostrom et ses collègues. Les associations de l’eau, et les districts pour la gestion des aquifères en Californie, certaines structures en niveaux imbriqués pour les systèmes d’irrigations, ou encore des pêcheries sont ou sont très proches des MO. Si l’on revient sur les «design principles » (DP) et en raisonnant par analogie – sortant ici du cadre des ressources communes étudiées par Ostrom – les MO ont un ensemble de membres généralement clairement défini (DP1), les modes de décisions sont souvent basés sur le consensus (DP3), et de nombreuses MO sont reconnues et vues comme légitimes par les pouvoirs publics en place (DP7). Concernant la surveillance, les sanctions et les arènes de résolution des conflits (DP4, 5 et 6), il pourrait être intéressant de faire un travail plus fin en fonction des rôles que se donne la MO. Il existe aussi un certain nombre d’incitations pour les membres d’une MO à se conformer aux règles même si ces dernières n’ont pas un caractère contraignant. Enfin, concernant le respect des DP2 et 8 qui assurent une adéquation entre règles et spécificités d’un territoire (géographie, cultures, ressources etc.) il pourrait être intéressant de regarder pour diverses MO dans quelle mesure ces principes sont respectés. En effet, à un niveau international, beaucoup de MO s’attaquent à des problématiques de développement durable impliquant souvent des organisations des très grandes tailles. Cependant, l’efficacités des mesures prises est contestées par des études qui montrent qu’elles n’ont finalement que peu d’effets concrets sur les problématiques à résoudre. Une des explications avancées est leur caractère très général qui les rend inadaptées aux contextes locaux [5]. Ce qui suggère un non-respect des principes 2 et 8, qui pourrait venir, entre autres, d’une déconnexion entre les membres des organisations sur le terrain et leurs représentants dans la MO. Enfin, comme essaie de le faire Victorien Barbet, il pourrait être intéressant de reproduire dans le projet ce raisonnement par analogie avec les MO étudiées sur les terrains du projet, en essayant de voir le nombre de DP d’Ostrom que chacune respecte ou non. Avec l’idée que les DP2 et 8 pourraient être plus facilement respectés dans des MO territorialisées. Cela pourrait permettre un dialogue simple entre les deux cadres : celui des MO et celui d’analyse et de développement institutionnels d’Ostrom.

Rédaction : V. Barbet 

Relecture : H. Berkowitz, G. Promsopha

Références :

[1] Ostrom, E., & Baechler, L. (2010). Gouvernance des biens communs. Bruxelles: De Boeck, 54, 62.

[2] Ostrom, E. (2010). Beyond markets and states: polycentric governance of complex economic systems. American economic review, 100(3), 641-672.

[3] Antona, M., & Bousquet, F. (2017). Une troisième voie entre l’État et le marché (p. 148). éditions Quae.

[4] Weinstein, O. (2013). Comment comprendre les «communs»: Elinor Ostrom, la propriété et la nouvelle économie institutionnelle. Revue de la régulation. Capitalisme, institutions, pouvoirs, (14).

[5] Berkowitz, H., Bucheli, M., & Dumez, H. (2017). Collectively designing CSR through meta-organizations: A case study of the oil and gas industry. Journal of Business Ethics, 143, 753-769.